作者｜余文建「中国人民银行金融消费权益保护局局长」

文章｜《中国金融》2020年第18期

    近年来，人民银行认真贯彻党中央、国务院有关金融消费权益保护工作的重要指示精神，积极探索构建金融消费者保护网状协调机制。横向上，牵头建立人民银行、银保监会、证监会消费者（投资者）保护部门参加的金融消费者保护协调工作机制，稳步形成了中央金融管理部门之间的监管合力。纵向上，通过积极落实国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）办公室《关于建立地方协调机制的意见》的相关要求，推动中央金融管理部门与地方金融监管部门加强金融消费者保护协调合作。

    推动建立央地间金融消费者保护协调机制的意义

    推动建立央地间金融消费者保护协调机制有助于更好地调动各方面积极性，为防风险治乱象作出更大贡献。这既是金融新业态趋势下的防范化解金融风险的客观需要，也是推动高质量金融深化改革的必然要求。

    一是贯彻落实习近平总书记重要指示的必然举措。金融消费权益保护工作是一项与人民群众关系极为密切的工作，是落实习近平总书记“以人民为中心”发展思想在金融领域的具体体现。2017年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要加强金融监管协调、补齐监管短板。加快建立完善有利于保护金融消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的机制。习近平总书记的重要指示为我们如何保护金融消费者长远和根本利益提供了根本遵循，更为我们如何推动建立央地间金融消费者保护协调机制指明了方向。

    二是准确把握人民美好生活需要的内在要求。人民群众通过更好地享受现代金融带来的便利，增强自我的幸福感、安全感和获得感，是满足美好生活需要的生动体现。近年来，强化金融消费者保护日益受到关注，特别是“一行两会”中央金融管理部门及其派出机构和地方金融监管部门坚持将践行“以人民为中心”的发展思想作为一切工作的出发点和落脚点，围绕实现更快更好更持久的金融消费者保护工作机制作出大量的探索，旨在通过构建一套系统、完整的央地间金融消费者保护协调机制，共同解决广大金融消费者反映强烈的问题。

    三是增强监管合力、补齐监管短板的客观需要。近年来，在中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门等多方推动下，我国央地间金融消费者保护协作经历了从无到有、逐步完善的过程。就实践来看，金融消费者保护领域跨市场、跨业态、跨区域的特性明显，尤其是在地方金融监管协作层面，依然存在协调角色缺位、沟通不够充分、职责尚不明确、责任难以落实所引发的监管重叠、监管空白和监管推诿等问题。以金融广告监管为例，由于相关立法缺失和涉及多部门事项，是空白领域，客观上形成一定的风险。推动建立央地间金融消费者保护协作机制有利于进一步保持监管一致、厘清监管分工、扩大监管覆盖、顺畅监管合作、强化监管效能。

    四是统筹推进金融监管全覆盖的重要力量。金融消费者既是金融市场的核心组成部分，也是金融市场最为微观的参与主体。如果弱化了对其合法权益的保护，很可能就会出现“木桶效应”，导致防范金融风险的全盘失败。积极推动央地间金融消费者保护的联动、确保多维度着力，有助于将金融监管这张“天罗地网”织得更密、覆盖得更广，这对实现金融监管全覆盖意义重大，也是与推动完善金融委办公室地方协调机制的初衷相吻合。因此，统筹协调金融消费者教育、知识普及和权益保护，切实保护金融消费者合法权益已被纳入地方协调机制的重要职责，成为建立完善央地金融监管协作机制的关键一环。

    探索央地间金融消费者保护协调机制建设的初步成效

    2020年1月，金融委办公室印发《关于建立地方协调机制的意见》后，各省、自治区、直辖市积极部署落实，均已建立金融委办公室地方协调机制，都将金融消费者保护协调工作列入重要的内容，并进行了积极的探索。

    一是共同开展金融知识普及教育。在地方协调机制的框架下，人民银行积极整合多方资源，打出一套宣传教育的组合拳：在开展集中性联合宣传教育活动中，不断探索新形式新方法，如由人民银行营业管理部联合有关金融部门组织策划编排的全国首部金融消费权益保护主题话剧《春去春又来》，以百姓喜闻乐见的形式，浅显易懂地讲解了金融知识，得到社会广泛好评。在联合开展推进金融知识纳入国民教育体系工作上，人民银行太原中心支行、福州中心支行等主动联合地方金融监管部门等，加强与地方教育部门沟通协调，多渠道探索金融知识进课堂项目，取得良好成效。在加快建设金融教育示范基地上，人民银行海口中心支行着手推进金融知识普及教育示范基地建设，已建成5个省级金融知识普及教育基地，统一授牌“海南省金融知识普及教育示范基地”。

    二是共同推进投诉管理工作。依托地方协调机制的平台，人民银行多地分支机构与当地银保监局、证监局及地方金融监管部门联合探索建立投诉管理领域合作与信息共享机制：人民银行武汉分行会同各金融管理部门共同签署《湖北省金融消费权益保护监管合作备忘录》，明确建立“信息共享及风险监测合作机制”，该机制在疫情防控期间的信息共享中发挥了重要作用；人民银行兰州中心支行有序推动投诉管理工作纳入金融委地方协调机制信息共享目录，投诉管理效率得以有效提升。

    三是共同推进金融广告治理。人民银行各地分支机构积极开展跨部门协作，共同构建和完善地方金融广告治理央地协调机制。2019年12月，人民银行、银保监会、证监会和国家外汇管理局联合出台《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》。在此基础上，人民银行各分支机构进一步推动强化金融广告治理央地协调机制，采取了一系列富有成效的举措：人民银行上海总部配合上海市政府研究制定《关于进一步加强金融广告监管工作的意见》，推动在《上海市地方金融监督管理条例》中增设金融广告监管内容,实现违法违规金融广告全口径治理；人民银行济南分行积极构建金融广告治理跨部门协作机制，试点建设金融广告治理示范区，将金融广告治理推到基层、落到实处；人民银行南宁中心支行等分支机构积极联合地方市场监督管理局等部门，通过签订合作备忘录、指导金融机构签订自律公约等方式，极大凝聚监管合力。

    四是共同探索金融纠纷多元化解机制建设。各地地方协调机制建立以来，积极推进落实由最高人民法院、人民银行和银保监会联合发布的《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》：人民银行广州分行通过与广东省高级人民法院等联合下发《关于建立金融消费纠纷诉调衔接工作机制的意见》等方式，进一步推动完善诉调对接机制；人民银行天津分行、郑州中心支行、昆明中心支行、乌鲁木齐中心支行、宁波市中心支行等积极与当地金融监管部门、人民法院、司法行政部门等完善合作机制，通过定期会商、指导调解组织规范发展等途径，进一步畅通金融消费者权利救济渠道，将顶层设计的理念稳步落实到工作实践中。

    五是共同加强监督检查和评估工作。围绕地方协调机制工作目标，人民银行多地分支机构积极借鉴中央金融管理部门之间横向合作经验，大力推动监督检查和评估工作的协作共进：人民银行南京分行与江苏银保监局连续两年就机构初步评估结果交换意见，强化评估工作的联动性；人民银行杭州中心支行充分依托《浙江省加强金融消费者权益保护三年行动计划(2016—2018年)》《浙江省金融消费权益保护合作备忘录》等平台，在突发性风险事件调查、投诉管理中加强与当地银保监局等相关部门的沟通联系，推动监管执法信息共享。

    完善央地间金融消费者保护协调机制的相关建议

    金融消费者保护央地协作虽已全面启动，但仍需在实践中探索和完善。尤其是既要在“前无古人”的条件下“摸着石头过河”，更要基于面向未来的视角去不断动态优化工作机制。在操作路径上，要积极畅通顶层设计与基层创新的双向互动渠道，注重总结、借鉴各地良好经验；要多维度着力，进一步做实金融委办公室地方协调机制在统筹金融消费者保护工作中的作用，并在实践中不断完善金融消费者保护重大问题的决策、执行、问责等配套机制；要依托地方协调机制，继续夯实金融消费者保护网状协调体系，有效实现中央金融管理部门派出机构之间、中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门之间的信息共享和业务协作。

    一是协调推进金融消费者保护领域的地方性法律制度建设。根据金融委办公室地方协调机制的统一部署，在密切跟踪《中国人民银行法》《商业银行法》《消费者权益保护法实施条例》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等法律法规的修改、制定情况和相应落实部署的基础上，积极参与金融消费者保护相关的地方性立法和司法政策工作，研究探索金融消费者保护特别立法。推动《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》落地实施，推动地方政府制定出台加强金融广告监管的相关文件，加强违法违规金融广告信息共享，构建违法违规金融广告案件联合处置长效机制，压紧压实违法违规金融广告监测处置职责。

    二是协调推进金融消费者教育工作。围绕提升人民群众金融风险意识和自我保护能力，多层次推进金融知识纳入国民教育体系工作和金融教育国家战略。同时，依托地方协调机制统筹各方的优势，继续联合开展集中性金融知识普及活动，推动开展金融（投资者）教育示范基地建设，发挥各地金融教育网站、手机APP和互动小游戏等互联网平台的作用，努力实现金融教育常态化、阵地化、数字化、趣味化，切实提高金融教育的针对性、有效性和长效性。

    三是协调推进投诉管理工作。进一步推动金融消费者投诉数据信息及时共享和有效利用。推动建立完善投诉管理相关制度，包括投诉分类、处理流程、纠纷解决机制等，依托地方协调机制加强监管部门协作，结合投诉热点难点问题，探索构建联合通报、联合约谈、联合调查等机制；加强对投诉数据的分析运用，完善监管部门投诉案例会商会诊机制，对情况复杂、多头投诉的案例探索联合制定应对、处置方案，减少因部门间信息不畅等原因引发的争议；推进梳理投诉典型案例库工作，为中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门开展投诉管理和指导开展纠纷调解提供参考。

    四是协调推进金融纠纷多元化解机制建设。落实好《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，联合其他金融管理部门，积极与当地法院形成互动，因地制宜分类推进金融纠纷调解组织建设，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。进一步推广金融纠纷网上调解平台，以“互联网+调解”方式，打破时空限制，不断提高金融纠纷调解的智能化水平，提升金融纠纷化解服务的可得性、便利性。

    五是协调推进金融消费权益保护监管执法合作。探索在金融委层面制定对各监管部门联合开展监督检查的工作要求，明确联合开展监督检查的工作重点、方式方法、问题处置等内容。例如，可研究在“一行两会”层面联合部署对一到两家金融机构开展联合执法检查，为各地协调机制推动监管联动提供样板。加强多维合作，统筹协调监管信息共享、业务协助和联合执法，针对分业监管中的共性问题，分别开展专题式行政执法，步调协同，打击同类型违法行为，提升行业规范度。同时，坚持刚性监管与柔性监管相结合的原则，不断丰富金融消费权益监督检查的内涵与方式，逐步形成“综合执法检查+专项执法检查+行政调查”的执法体系和“金融机构自评估+监管部门综合评估+独立第三方评估”的评价体系，强化金融消费权益保护监督检查工作的质效。